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学术论文

乡村还是儿时的乡村吗?农村环境问题与农村环境法律的思考

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2017/11/3???? 浏览次数:????

[摘 要] 通过对农村坏境存在的问题和有关农村环境法律规定的分析,指出我国农村环境立法的不足;反思我国农村环境立法,现有农村环境法律已不能克服农村环境所面临的危机。在当前环境治理的观念、政策发生变化的情况下,思考重新构建符合新农村建设要求的调整农村环境保护、生态安全及乡村社区环境管理的法律机制。

[关键词] 农村、环境、法律、思考

我国《环保法》对环境的定义,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。《环保法》第二条列举了影响人类生存和发展的15类“天然的和经过人工改造的自然因素的总体”,乡村虽位居15类“总体”之末,但乡村环境状况直接影响到城乡居民生存环境;改革开放以来城乡经济粗放式的发展,对乡村的环境产生了巨大影响,田园风光似的人居生态环境日渐稀少;如不采取行之有效的法律保障措施,记忆中的儿时乡村将永不存在。

一、当前农村环境存在的主要问题

笔者在对农村环境问题舆情分析的过程中,输入“农村污染农产品”关键词发现有媒体报道的受到污染的农产品市场上的遭遇: “上海南汇的生态无污染西瓜,旺季在市场上卖到2.98一斤,而河南开封的农药西瓜0.30元一斤也不好卖; 2009年秋末,韩国大白菜卖到五美元一颗时,中国胶东的大白菜两毛钱一斤还卖不掉!就是因为农药污染”.

农药污染仅是农村环境问题的一方面。2012年3月“两会”上,全国人大代表、安徽砀山县葛集镇人大主席、白腊园村党支部书记刘瑞莲,提出的《关于建立和完善农村环保法律法规体系》的建议案,指出农村环境问题点多、面广、污染来源复杂,既有农业生产造成的环境污染和生态破坏,又有农村生活垃圾和部分乡镇企业带来的污染。

笔者借出差之际实地考察了包括河南项城、安徽太和、上海青浦、江苏盱眙、山东威海甘肃庆阳、河北文安、浙江苍南等部分经济发达和欠不发达地区的农村环境,结合农村环境问题舆情分析得出当前我国农村环境存在的主要问题是:过量使用农药、化肥所产生的污染严重危害水体和土壤环境安全;各类农作物秸杆随意焚烧和弃置,以及畜禽养殖产生的废弃物,给大气、水体和土壤环境带来较大污染;农村环境基础设施建设滞后,大量农村生活垃圾得不到有效处理,脏乱差现象十分严重;城市工业企业向农村地区迁移,在缺乏有较监管的情况下,极易造成农村地区的环境污染;有些地方在美化城市过程中,甚至出现城市垃圾向农村转移、污染企业向农村搬迁的现象,使农村生态环境不堪重负。

农村环境问题总体仍呈加剧趋势,但对农村环境治理的重要性和急迫感已达成共识,来自安徽省环保厅官方网站所做的在线调查结果显示,受调查的网民29%的人认为政府应该在农村环境污染方面加大治理力度,这一数据高于城市空气污染、江河水质污染、城市噪声污染的治理要求。

二、有关农村环境的法律规定

农村环境存在的问题及见诸媒体报道的农村环境恶性事件,说明我国在农村环境治理和生态保护缺乏法律保障,甚至是无法可依。农村环境法律体系是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整保护和改善农村环境所发生的社会关系的各种法律规范总和,是我国环境法体系的有机组成部分。但无论是学界还是环保职业共同体都认为我国尚未形成一个有关于农村环境与资源保护基本原则的宪法、有农村环境与资源保护的基本法、农村环境与资源保护单行法、农村环境地方立法、其他部门法中关于农村的环境与资源保护法律规范的农村环境法律体系。

现行的传统环境法很少顾及农村环境,目前还没有一部独立的农业环境保护的法律、法规,而且有些农业环保法律、法规条款分散在其它法律法规中;地区和部门间的发展水平也参差不齐,现有的法律法规已难以适应新的经济体制的变化和需要。环境法律制度在农村的成效微乎其微,环境立法滞后于农村城镇化进程,导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。

关于农村环境的法律法规规定主要由国家和地方关于农村环境的法律法规的规定所组成,主要包括:

(一)宪法规定的有关农村环境的基本原则。

我国82《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”(第二十六条);国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源“(第九条):”农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地“(第十条)。

较欧美国家宪法比较,我国宪法在公民基本权利章节中没有关于公民环境权即公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利(吕忠梅教授定义)规定。现代法治社会尊重公民的环境权,承认公民环境权是公民的基本人权;公民环境权包括公民对于环境的使用权、参与权、知情权和受到环境侵害时向有关部门请求保护的权利。

我国宪法关于对环境包括对农村环境的原则规定,基本上是空洞无物的宣告性、倡导性规定;我国宪法最大的特点是不被司法采用,笔者从未发现我国法院援引宪法规定做出的判例,更遑论农村环境案件审判援引宪法。

(二)、保护农村生态环境的法律规定和不足。

2001年的《农业法》设专章对农业资源与农业环境保护作了规定,发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划,组织农业生态环境治理。2012年全国人大常委会对农业法再次进行修订,设专章规定发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源,合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源,发展生态农业,保护和改善生态环境,建立与农业生产有关的生物物种资源保护制度。明确了县级以上人民政府应当制定农业资源区划或者农业资源合理利用和保护的区划,建立农业资源监测制度。

笔者注意到着名主持人崔永元调查中国大陆转基因食品,提出中国大陆在转基因生物立法方面严重不足,新修订的《农业法》仅规定了“农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其他应用,必须依照国家规定严格实行各项安全控制措施”(第六十四条)。笔者认为转基因生物不仅涉及生物物种资源安全更涉及人类食品安全,加强这方面的立法已迫在眉睫,否则将面临难以预料到的生物物种危险。

新修订的《农业法》对涉农环境污染尤为强调,比如规定了“对农产品采收后的秸秆及其他剩余物质应当综合利用,妥善处理,防止造成环境污染和生态破坏”(第六十五条)。注意这里特别提到秸秆的综合利用,可谓是“立法回应民众关切”对秸秆焚烧造成的大气污染从立法方面予以关注。

(三)、防治农村环境污染的法律规定和不足。

以环境保护基本法《环保法》为主,散见于《农业法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》等单行法律也对农村环境保护作了规定。

1、新修订的《环保法》明年1月1日实施,该法规定了各级人民政府应当加强对农业环境的保护,促进农业环境保护新技术的使用,加强对农业污染源的监测预警,统筹有关部门采取措施,防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象,推广植物病虫害的综合防治。

新修订的《环保法》对农村环境的保护和防治明确规定了政府的职责,如规定了县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平,推动农村环境综合整治;县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖,科学合理施用农药、化肥等农业投入品,科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物,防止农业面源污染;对农业面源污染生产“使用国家明令禁止生产、使用的农药,被责令改正,拒不改正”的尚不构成犯罪的行为规定了限制人身自由的拘留处罚。(第六十三条)。这些修订新规体现了我国环境的基本法对防治农村环境污染的重视。

新修订的《环境保护法》,虽有所进步,但仍有不足:重治理环境污染,轻保护生态环境;监管主体混乱,县级以上地方政府环境保护行政主管部门职权分散,所涉诸多部门在环境利益驱使下视环境保护为麻烦,导致环境监管主体碎片化、利益部门化。

2、《水污染防治法》第四节专门规定了“农业和农村水污染防治”,用五个条款明确规定了向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水,应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉,应当防止污染土壤、地下水和农产品。使用农药,应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药,必须加强管理,防止造成水污染。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门,应当采取措施,指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,控制化肥和农药的过量使用,防止造成水污染。

现行的《水污染防治法》都是关于农药、化肥的管理和施用、农业清洁生产等农业面源污染的预防性制度措施,均不涉及农业面源污染产生后的治理;且仅是框架性规定,缺乏具体的可操作性措施。

3、《固体废物污染环境防治法》将农村固体废物防治纳入法律规制范围,关注保护与改善农村环境。《固体废物污染环境防治法》规定,使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求,规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便;首次将农村生活垃圾纳入管理范围,强化了农村固体废物污染防治的规定;规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定”(第四十九条),这样规定考虑农村固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件,通过授权立法方式交由各地自行规定。但地方重经济发展轻环保的立法理念,在针对农村生活垃圾污染环境防治的地方立法仅是一个愿景,难以排上立法日程。

(四)农村环境行政法规和地方法规的规定和不足

我国目前制定的涉及环境的行政法规有近50余部,涉及农村环境的行政法规主要有《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》、《自然保护区条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等;各地方根据法律授权制定了涉及地方农村环境的地方法规,如《黑龙江省农田水利条例》、《安徽省农业环境保护条例》、《江苏省关于促进农作物秸秆综合利用的决定》等。行政法规(含部门规章)和地方法规关于农村环境方面的规定,是我国农村环境法律体系的一部分,在法律层级方面虽然低于法律,但较之于法律更为细致,更有利于操作和执行;对地方农村环境立法而言,贵在有地方特色能够充分反映本地区的具体情况。不足的是行政法规和地方法规部门立法和地方立法的痕迹太深,部门利益、地方利益难以取舍;造成农村环境的保护、治理、生态建设都滞后于农村的发展。

三、农村环境法律的思考

检视我国农村环境法律的现状,发现农村环境法律不仅宏观抽象,而且与乡村社区相对疏离,立法难以反映农村的利益和实际需求。更有学者认为“近年来中国实施的一系列生态环境保护政策都是建立在农村社会之外的知识基础上的,不管是退耕还林,抑或新农村的环境整治,都在按照外来的标准进行评判和决策”(王晓毅)。自然现行的农村环境法律缺乏农村为主体的农民及乡村社区的参与,无论从形式和内容都难以保障农村的环境利益,导致牺牲农村环境的经济发展行为得不到有效规制,从而牺牲农村生态环境。

2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定,以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护;要求结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划。随后,国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间,基本解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境,为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。2014年中共中央出台《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。在此基础上国务院制定了《关于改善农村人居环境的指导意见》。

农村环境治理的政策变化要求环境保护法制建设需要转变观念,对现行农村环境立法加以重新整合,创设适应新农村建设要求的调整农村环境保护、生态安全及乡村社区环境管理的法律机制:

1、构建农村生态环境保护法制体系,建议制定综合性的《农村环境保护法》,以完善农村环境和资源保护基本法这一块,促进农村可持续发展,使之真正成为污染防治、自然保护和自然资源保护的综合性基本法律。

2、填补立法空白,如农业植物基因资源及新品种的保护,是涉及生态安全的重大问题,也是防范国外生态物侵略的重点,应当专门立法保护;涉及土壤污染的防治、化肥农药的污染防治、禽畜的污染、农作物废弃物污染、乡镇企业的污染扩散及城乡污染转移等农村地区的污染防治问题,需要制定专门的法律法规予以规范。

3根据农村环境权以及环境纠纷的特点,建立完善的环境程序法制度,放宽环境诉讼的起诉资格,构建诉讼程序与非诉讼程序相互衔接,司法、行政、社会自律相互协调,公力救济与自力救济相互补充的农村环境纠纷解决程序法制。

4、要有“同一个地球村”的概念,在农业生态环境立法还要适应农业国际化、贸易自由化的要求,与国际环境立法接轨。

作者:孔维钊(安徽徽商律师事务所)


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